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Página inicial Gestión responsable Estudios de Casos Península Valdés, Chubut (Argentina)

Península Valdés, Chubut (Argentina) Enfoque de múltiples partes interesadas, polifacético y adaptable a la reglamentación de la observación de ballenas

 
 

Historia y contexto

La observación de ballenas en la región de la Península Valdés de la Patagonia comenzó a mediados del decenio de 1970, cuando los propietarios de barcos empezaron a transportar turistas en pequeños grupos a intervalos irregulares para avistar ballenas francas australes que aparecían en aguas de esa región1. En la época, el estado de las poblaciones de ballenas francas australes era de grave agotamiento después de años de caza, e inicialmente era raro ver a madres y crías en las bahías que se encuentran en torno a la Península Valdés.  No obstante, a medida que fue aumentando la industria y el número de turistas que llegaban a esa región, las actividades de observación de ballenas fueron creciendo de manera constante hasta 1987, cuando el Gobierno comenzó a seguir de cerca las estadísticas de la industria1. En esa época, la participación de Argentina en la Comisión Ballenera Internacional y la declaración de 1974 del parque marino provincial de "Golfo San José" (mediante la Ley Provincial Nº 1238), fueron las únicas normas vigentes para proteger a las ballenas en esa zona.

Las ballenas francas fueron objeto de protección por primera vez con arreglo a la Convención internacional para la reglamentación de la caza de la ballena de 1931, que se aplicó a partir de 1935.   Posteriormente, y tras la moratoria mundial sobre la caza de ballenas (1986), la población de ballenas francas australes que habitaban en aguas situadas frente a las costas de Argentina comenzó a aumentar rápidamente.  Según las estimaciones, para 1980, había 168 hembras reproductoras que utilizaban el área, y habían aumentado a 328 para 19902. La tasa de aumento de la población se estimó en 7% al año, y un cambio en la distribución de las ballenas hacia el interior de Golfo Nuevo, frente a las costas de El Doradillo3, donde se llegó a alcanzar la densidad de 6.5 ballenas/km2, contribuyeron a que las actividades de observación de ballenas fueran más fiables y más gratificantes para los turistas  Los operadores locales en funcionamiento eran cinco en 1987, año en el que las estadísticas del Gobierno documentaron la presencia de 5.214 turistas de observación de ballenas.  En los 13 años siguientes, el número de turistas de observación de ballenas aumentó en un promedio de 6.275 turistas por año hasta alcanzar casi los 70.000 en el año 20001.  Si bien la presencia de ballenas francas australes se limita al período de junio a diciembre, hay una variedad de otras especies de mamíferos marinos que atraen a turistas en la "temporada baja"; delfines acrobáticos y delfines oscuros y otras especies de delfines; elefantes y leones marinos; y las ahora famosas orcas que se lanzan a la playa para capturar cachorros de leones y elefantes marinos.  Debido a la distribución cerca de la costa (o en la orilla) de muchos de estos mamíferos marinos, los turistas pueden disfrutar de las actividades de observación de la fauna silvestre desde tierra así como de la observación de ballenas desde embarcaciones. En 2006, el 80% de los visitantes que llegaron a la Península Valdés entre junio y diciembre se dedicaron al turismo de observación de ballenas, y se generaron más de 61 millones de USD de ingresos de forma directa o indirecta para Argentina a través del turismo de observación de ballenas4

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Medidas reglamentarias

Este rápido aumento del turismo de observación de ballenas en los decenios de 1980 y 1990 llevó a las autoridades a reconocer la necesidad de establecer medidas reglamentarias para proteger tanto a las ballenas como a los turistas.  En julio de 1986, mediante el Decreto Provincial Nº 916 (y su posterior Decreto modificativo Nº 1127/91) se estableció un registro de operadores de excursiones de observación de ballenas, que estipulaba que se otorgaría a los operadores un número máximo de 5 licencias para un período máximo de 2 años cada vez.  En el decreto se establecía también un registro de guías y capitanes de observación de ballenas especializados, que podían registrarse solo después de haber realizado cursos aprobados sobre biología básica de las ballenas y códigos de conducta (manejo de embarcaciones) en presencia de ballenas. 

En 1999, la Península Valdés fue declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO (ID 937) en reconocimiento de su importancia como lugar de reproducción para las ballenas francas australes, así como para las poblaciones reproductoras de elefantes y leones marinos australes, y las técnicas de caza únicas utilizadas por las orcas en el área.  Este estado mundial fue seguido por el establecimiento del Área Natural Protegida de la Península Valdés (ANPPV) (por la Ley Provincial No 4722 y sucesivamente la Ley XI-20).  En 2004, se aprobaron y pusieron en práctica formalmente un plan de gestión claro y los correspondientes procedimientos de aplicación, y se formó un “Comité Asesor para el Servicio de Observación de Ballenas” de múltiples partes interesadas, a fin de facilitar el seguimiento y proporcionar nueva información sobre la aplicación de las normas de observación de las ballenas en el ámbito del área protegida1.  Este Comité organizó una serie de talleres de múltiples partes interesadas entre 2004 y 2007 en los que participaron operadores turísticos, ONG y representantes de los gobiernos locales, entre otros, con objeto de elaborar nuevos reglamentos y códigos de conducta para la observación de ballenas en la región.  Esta labor culminó con la aplicación, en 2008, de la Ley Provincial No 5714 (más tarde Ley No XI-44), que estipula entre otras cosas:

  • Que los operadores turísticos se ajusten a las directrices de acercamiento a las ballenas, establecidas en la "Técnica de observación de ballenas en la Patagonia" y que los turistas respeten las "Directrices del código de buenas prácticas";
  • La prohibición del acoso, el nado o el buceo con ballenas en cualquier época del año;
  • Que los operadores turísticos expongan visiblemente las directrices en inglés y español, y se comuniquen claramente a los turistas antes de que se embarquen para las excursiones;
  • El número máximo de permisos de observación de ballenas (6);
  • La duración mínima de un permiso (6 años);
  • El número máximo de embarcaciones utilizadas en un momento cualquiera por un operador turístico (1);
  • El número máximo de pasajeros permitidos en una embarcación (70);
  • La duración mínima de una excursión (90 minutos - para evitar excursiones apresuradas de bajo presupuesto, con una elevada presión para encontrar rápidamente ballenas y acercarse a ellas sin ningún cuidado);
  • Los tipos de grupos a los que se puede acercar, y cuándo (p. ej., el acercamiento a las parejas de madre-cría está prohibido antes del 31 de agosto de cada año, cuando se considera que las crías son lo suficientemente robustas y menos vulnerables a las perturbaciones);
  • El impuesto que deberán pagar los proveedores de servicios de observación de ballenas, cuyos ingresos se destinan a apoyar el Sistema de conservación de áreas protegidas, así como los proyectos de investigación y conservación en el Área Natural Protegida de Península Valdés (ANPPV);
  • El establecimiento del Subsecretario de Turismo y Áreas Protegidas como autoridad encargada de administrar las nuevas reglamentaciones, y la designación de la guardia costera de Argentina como órgano encargado de la observancia de la normativa y de intervenir en caso de que se detecten infracciones.

Con algunas adaptaciones menores, entre 2008 y el momento actual (cambios en los procedimientos para las solicitudes/licitaciones de permisos, duración de los permisos, etc.), estas normas y este marco de reglamentación están todavía vigentes.   Diversos cambios tanto en la economía argentina como en la mundial han afectado al número de turistas de observación de ballenas en la Península Valdés a lo largo de los años, pero dicho número se ha mantenido más o menos estable y ronda en torno a los 100.000 turistas por año desde 2006 al momento actual1. 

Asimismo, la tasa de crecimiento poblacional de las ballenas francas australes en la región se ha frenado5, con cantidades inexplicablemente elevadas de muertes en algunos años6, lo que ha llevado a algunos a preguntarse si el cambio climático o las fluctuaciones en la productividad están limitando las fuentes de alimentos y las ballenas están alcanzando su capacidad de carga (el número máximo que puede sostener el ecosistema local) de la región. 

Varios estudios realizados a lo largo de los años han confirmado que los acercamientos inapropiados de las embarcaciones pueden influir en el comportamiento de las ballenas y los delfines en el área, lo que podría producir efectos perjudiciales en su capacidad para alimentarse, criar a sus pequeños o descansar y socializar 7,8.  Estos estudios respaldan la necesidad de establecer normas bien definidas y cuidadosas que reduzcan al mínimo el número y la naturaleza de los acercamientos de las embarcaciones a las ballenas y los delfines.

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Enseñanzas aprendidas: ventajas e inconvenientes de las medidas reglamentarias a lo largo del tiempo

Sobre el papel, el desarrollo de la industria del turismo de observación de ballenas en Argentina presenta muchos aspectos favorables y sirve al parecer de excelente modelo para la reglamentación de la observación de ballenas en posibles nuevas áreas.  Entre los aspectos favorables cabe señalar los siguientes:

  • El establecimiento temprano de normas y de limitaciones del número de proveedores autorizados permitió emprender la actividad de excursiones en la región:  El establecimiento de directrices y límites claros, mientras el número de operadores era todavía bajo (5), impidió el crecimiento no reglamentado de la industria.  Habría sido casi imposible cerrar actividades comerciales una vez que se hubieran establecido.  Asimismo, los límites en cuanto al número de embarcaciones que cada operador podía utilizar, así como el número máximo de turistas por embarcación, impidieron el aumento del tráfico y las perturbaciones de las embarcaciones.
  • El establecimiento de áreas protegidas a través de medidas tanto nacionales como internacionales contribuyó a determinar claramente el hábitat crítico para las ballenas y a establecer límites claros en las medidas de conservación, así como reglamentos para proteger a las ballenas.  Los operadores y turistas de observación de ballenas quizás estén mejor dispuestos a cumplir las normas si se sienten privilegiados por el hecho de participar en su actividad en un área reconocida a nivel internacional.  El estatus de área protegida ha contribuido también a que el área terrestre en torno a las bahías haya permanecido intacto y atractivo para los turistas4. Los límites geográficos claros del área protegida pueden haber contribuido asimismo a hacer más práctica y viable la elaboración de planes y normas de gestión que podrían administrarse y aplicarse a escala local más que nacional.
  • La participación de muchas partes interesadas en un proceso consultivo para redactar directrices y normas.  La participación continua y directa de los propios operadores turísticos en la redacción de normas se considera una ventaja fundamental, que asegura el compromiso y la aceptación de las directrices por parte de la industria y su percepción de que son razonables y justas9  .
  • El establecimiento de autoridades de reglamentación bien definidas con el mandato de administrar la emisión de licencias, permisos y tarifas en relación con la observación de ballenas, y la indicación clara de la modalidad por la que cualquier ingreso recaudado mediante la concesión de licencias podrá beneficiar a la conservación de las ballenas y su ecosistema.  Estos objetivos están respaldados por el mandato claro asignado a la Guardia Costera de contribuir a seguir de cerca las actividades y a hacer cumplir la ley.
  • La evaluación continua de los posibles efectos del turismo de observación de ballenas en las ballenas (y delfines) en el área, así como la evaluación de las conclusiones respecto a la idoneidad de las normas actuales y su cumplimiento.

Al mismo tiempo, se plantean, sin embargo, algunas preocupaciones sobre el sistema y su aplicación sobre el terreno, que no son quizás tan perfectos como aparecen sobre el papel.  En un estudio reciente se entrevistó a aproximadamente el 50% de los guías especializados empleados en las excursiones de observación de ballenas y se llegó a la conclusión de que a muchos operadores turísticos les resultaba difícil respetar la prohibición de acercamiento a las madres y crías nacidas durante el año anterior al 31 de agosto1.   Debido a que las madres y las crías generalmente se encuentran más cerca de la costa, es más fácil el encuentro de las embarcaciones turísticas con las ballenas, por lo que puede ser demasiado tentador el acercarse, especialmente en días de mal tiempo, cuando los operadores se preocupan por satisfacer los deseos y las expectativas de los turistas.  Existe la percepción de que, en vista de los aumentos poblacionales que han tenido lugar desde que se aplicaron las normas iniciales, debería atenuarse la prohibición de acercamiento a las madres y las crías1.  No está del todo claro si esta propuesta sería o no apoyada por la comunidad de investigación y conservación o las autoridades de reglamentación.  No obstante, la realización del estudio y su publicación pueden verse como un examen saludable del sistema aplicado, un respeto por las preocupaciones de los operadores turísticos y la capacidad del sistema de adaptarse a las nuevas circunstancias siempre y cuando sea necesario. 

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Referencias

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  1. Chalcobsky, B. A., Crespo, E. A. & Coscarella, M. A. Whale-watching in Patagonia: What regulation scheme should be implemented when the socio-ecological system is changing? Marine Policy 75, 165-173, doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.ma... (2017).
  2. Cooke, J., Rowntree, V. & Payne, R. Estimates of demographic parameters for southern right whales (Eubalaena australis) observed off Península Valdés, Argentina. J. Cetacean Res. Manage Special Issue, 125-132 (2001).
  3. Rowntree, V. J., Payne, R. S. & Schell, D. M. Changing patterns of habitat use by southern right whales (Eubalaena australis) on their nursery ground at Península Valdés, Argentina, and in their long-range movements. J. Cetacean Res. Manage Special Issue, 133-143 (2001).
  4.  Hoyt, E. & Iñíguez, M. The state of whale watching in Latin America. 60 (Whale and Dolphin Conservation Society, IFAW, Global Ocean, Chippenham, UK, 2008).
  5. Crespo, E. A. et al. More whales Eubalaena australis growing at a decelerated speed. (2015).
  6. Rowntree, V. J. et al. Unexplained recurring high mortality of southern right whale Eubalaena australis calves at Peninsula Valdes, Argentina. Marine Ecology Progress Series 493, 275-289 (2013).
  7. Argüelles, M. B., Coscarella, M., Fazio, A. & Bertellotti, M. Impact of whale-watching on the short-term behavior of Southern right whales (Eubalaena australis) in Patagonia, Argentina. Tourism Management Perspectives 18, 118-124, doi:http://dx.doi.org/10.1016/j.tm... (2016).
  8. Bentz, J., Lopes, F., Calado, H. & Dearden, P. Enhancing satisfaction and sustainable management: Whale watching in the Azores. Tourism Management 54, 465-476 (2016).
  9. Parsons, E. C. M. & Woods-Ballard, A. Acceptance of Voluntary Whalewatching Codes of Conduct in West Scotland: The Effectiveness of Govenmental Versus Industry-led Guidelines. Current issues in Tourism 6, 172-182 (2003).

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